中国首次开展产权保护领域文件专项清理：重点清理歧视性规定

作为产权保护的重点工作之一，今年，国务院将集中排查涉及产权保护的规章、规范性文件，有违平等保护产权的文件将被重点清理。日前，国务院办公厅印发《关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（以下简称《通知》），明确了相关文件的清理范围、清理职责和清理要求。这是中国首次在产权保护领域进行的规章规范性文件专项清理工作。国家发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮5月16日称，此次工作“范围之广、力度之大、程度之深前所未有”，对于完善产权保护制度，依法保护产权，营造平等保护各种所有制经济产权和合法权益的法治环境具有重要意义。根据《通知》，清理的重点是，有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定，以及在市场准入、生产要素使用、财税金融投资价格等政策方面区别性、歧视性对待不同所有制经济主体的规定。早在2016年11月，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）正式印发，明确提出，要健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。此后，各地也相继出台产权保护制度的措施，其中，强调“平等保护产权”的重点工作就是清理有违公平的法规、条款。如广西南宁市提出，要统筹研究清理、废止按照所有制不同类型设定市场主体资格、权利和义务的地方性法规，开展政府规章和规范性文件专项清理，加大对非公有财产的刑法保护力度。这些不平等的表述、带有特殊保护性质的内容会带来哪些影响? 对外经济贸易大学法学院教授马特在接受媒体采访时举例称，一些有违公平的法律法规条款会导致潜规则的出现。“例如民企申请贷款和国企申请贷款，在待遇上存在差别。规则制定是平等的，但在操作中却出现潜规则和偏见。”马特认为，若立法中存在一些有违公平的法律法规条款，这些条款在司法、执行法律过程中加以遵循，加之自由裁量的空间，这种不平等保护的导向就会延续。一些有违公平的法律法规条文引发矛盾，阻碍进一步改革开放。针对相关文件清理工作，上海政法学院经济法学院教授、民营经济法治研究院院长胡戎恩也在今年1月撰文提出，全面清理法律、法规、规章、规范性文件之中不符合产权平等保护、企业平等保护的各项规定，这是解决现行法律保护不平等问题的重要举措。如果实现，将成为我国构建市场经济法律体系所必需的平等竞争的重要基础。“没有平等保护产权就没有市场经济。”那么，如何展开清理工作？《通知》提出的清理要求是，规章、规范性文件的主要内容与《意见》相抵触，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以废止；部分内容与《意见》不一致，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以修改。同时，要坚持“谁制定、谁清理”的原则，要确保规章、规范性文件的有关规定应改尽改、应废尽废，使党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的部署不折不扣落实到位。此外，《通知》明确了清理工作时间表，各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院各部门应于2018年10月底前将清理结果报送国务院。国家发展改革委、司法部应于2018年12月底前将上述清理情况汇总后报送国务院。也就是说，清理工作要于今年内完成。孟玮表示，下一步，发改委将加强统筹指导，跟踪进展情况，对清理过程中遇到的共性问题将及时研究提出解决之策。根据《通知》精神，对此次清理不及时、影响产权保护任务措施有效落实的，要依法依规予以问责。以下通知全文：国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知国办发〔2018〕29号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：依法平等保护各类产权，对增强市场主体创业创新活力和投资意愿、推动经济持续健康发展具有重要意义。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的部署，营造平等保护各种所有制经济产权和合法权益的法治环境，经国务院同意，现就开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作有关事项通知如下：一、清理范围此次清理的范围是省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民政府和国务院部门制定的规章，以及县级以上地方各级人民政府及其所属部门、国务院部门制定的规范性文件。清理的重点是，有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定，以及在市场准入、生产要素使用、财税金融投资价格等政策方面区别性、歧视性对待不同所有制经济主体的规定。二、清理职责清理工作坚持“谁制定、谁清理”的原则。国务院部门制定的规章、规范性文件和县级以上地方人民政府所属部门制定的规范性文件，由制定部门负责清理；部门联合制定或涉及多个部门职责的，由牵头部门负责组织清理；制定部门被撤销或职权已调整的，由继续行使其职权的部门负责清理。县级以上地方人民政府制定的规章、规范性文件，由实施部门提出清理意见和建议，报同级人民政府决定。国务院各部门在开展清理工作的同时，认为法律、行政法规存在不利于产权保护的有关规定，应当提出具体建议、修改方案和修改废止理由，并公开征求意见。三、清理要求各地区、各部门要依据《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）部署的各项任务和上位法修改、废止情况，逐项研究清理。规章、规范性文件的主要内容与《意见》相抵触，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以废止；部分内容与《意见》不一致，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以修改。要确保规章、规范性文件的有关规定应改尽改、应废尽废，使党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的部署不折不扣落实到位。四、结果报送县级以上地方人民政府要及时将清理结果报送上一级地方人民政府汇总。各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院